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参见王敬波：《司法认定无效行政协议的标准》，载《中国法学》2019第3期。

〔2〕1937年5月25日，为了增强抗战力量，中央政府西北办事处决定选举全边区的各级议会，建立普选的抗日民主政权。宪法和基本法共同构成香港特别行政区宪制基础这一命题确立了特别行政区从属于中央人民政府的属性，为高度自治与港人治港划定了清晰的宪法界限。

根据《宪法》第5条的规定：一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。[17]参见超英、郭宏：《中华人民共和国的四部宪法——访全国人大法律委员会主任委员杨景宇》，载《百年潮》2004年第7期。在1982年宪法的修改过程中，香港问题的解决一直是邓小平重点思考的问题。这是新中国成立以来首次对全国人大通过的法律事先进行合宪性审查因此，2020年不仅是《中华人民共和国特别行政区基本法》（以下简称《香港基本法》或《基本法》）颁布30周年，同时也是全国人大决定设立特别行政区30周年。

[20]参见肖蔚云：《论宪法》，北京大学出版社2004年版，第210、211页。二、特别行政区一词的由来 《宪法》第31条规定：国家在必要时得设立特别行政区。（三）程序预防 合宪性审查往往只能发挥事后纠正的作用，而根据笔者于本文中进行的分析，对于国家举借债务的问题，合宪性审查可能连事后纠正的作用都很难发挥。

有些学者认为，国家举借债务存在正当理由。效率原则的前两个含义涉及成本与收益的比率。虽然立法同样发挥着事务与内容合法化的功能，但法律通常在较长时期内适用，预算则往往在较短的周期内有效，代议机关可以通过财政预算及时更新和纠正此前的财政活动安排和民主政治决定，无需较为复杂的程序，从而可以使民主合法化更具有时效性。因此有学者建议，与其将重点放在事后的合宪性审查上，不如提前通过立法设计程序，以使其对国家举债行为发挥预防性效果，从而弥补实体上审查的不足。

民主原则要求一切国家权力的行使都来源于人民、可以追溯至人民，人民必须能够对这些权力的行使进行一定程度的控制，施加一定程度的影响。第一，对投资行为的界定是一个非常复杂的问题，各个学科之间存在认知上的差异。

事实上，国家举借债务的宪法界限均体现在这些具有原则属性的规范中。[14]陈征：《党政机关合并合署与行政活动的合法化水平》，载《法学评论》2019年第3期。在大部分西方国家，财政预算草案通过预算法案来确定，形成在某一特定预算周期内适用的法律，因此议会的预算权往往被归入立法权中。财政预算主要涉及代议机关与行政机关之间的关系，国家与第三人的债务合同属于一种外部关系，其在法律上与年度预算是分割的。

特别是从20世纪70年代开始，财政赤字开始与全球金融体系挂钩。此外，与一般法律不同，在财政支出方面，预算法案的约束力仅及于限制行政机关的支出上限，在未超出支出上限的情况下，预算法案原则上仅具有授权效力，若预算执行机关并未实施财政支出行为或支出未达到预算法案中的授权额度，并不违反预算法案。2.未来代议机关的预算空间 财政预算的民主合法化功能主要体现在财政支出方面，国家举借债务涉及财政收入，因此财政的收入与支出密不可分。[20]陈征：《简析宪法中的效率原则》，载《北京联合大学学报》2014年第4期。

对当代纳税人而言，国家举借债务可以使成本与收益最小化，但这会导致未来的纳税人为了同样的财政任务不得不承担更多的成本，比如利息和行政支出，或者支付同样的成本却只能完成较少的财政任务。可见，当前的投资未必转化为未来纳税人的收益，而当前的债务却必然转化为未来纳税人的负担。

例如，一旦财政预算对收入或支出做出严重的错误判断，绝对禁止国家举借债务往往会导致短期内大幅度削减财政支出，这极其不利于国家应对突发事件。正如德国学者Kirchhof所指出的，既然法治国家中的警察法都认可警力的有限性，适用可能性之保留原则，那么财政国家则更应如此。

其中，积极影响可能包括，在经济危机时期举借债务可以资助国家完成额外的财政任务，可以降低税收、刺激消费、促进就业、增加未来的税收或减少未来的财政支出等。虽然认定与公共财政相关的法律违宪均可能产生类似的后果，例如认定税法和给付法违宪不仅会影响当年预算执行中的收入和支出，而且会影响纳税人和给付相对人的利益，但其影响范围通常仅局限于一部法律，仅涉及年度收入和支出中极小的一部分，与国家举借债务的收入及其对应的支出不可同日而语。事实上，在合宪性审查过程中完全可以聘请相关领域的专家出具意见或者提供咨询，涉及其他专业知识本身并不构成合宪性审查的边界。在国家举借债务问题上，有学者认为法律的授权条款超出边界并不会导致整个预算违宪。国家举借债务的行为必然导致当前代议机关预算空间的扩大和未来代议机关预算空间的缩小，这直接关系到代议机关对国家财政任务的安排和评估。[51]笔者认为，既然设定程序的目的是阻止不符合宪法的举借债务行为发生，那么笔者于本文中论述的作为国家举债边界的几项原则所涉及的内容在很大程度上均可以前置，进而被纳入立法者的阐释和论证义务，例如效率原则要求考量和权衡的成本与收益等因素。

对国家举借债务进行合宪性审查可能会面临非常棘手的技术性问题，应当优先选择通过立法进行程序预防的方式来限制国家举债行为。[9]至于挤出效应，一些经济学者认为其通常仅存在于资本主义初期的自由竞争环境之中，当时生产力不发达，社会闲散资金不足，而在经济充分发展和资本极大充裕的时期，则不存在挤出效应。

三、公民的基本权利和义务条款对国家举借债务的约束 在德国学者阿列克西看来，宪法中的基本权利同样属于原则，[29]不同的基本权利之间往往存在冲突。（二）纳税义务 我国《宪法》第56条规定：中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务。

这导致财政预算的最大问题已不再是支出的增加，而是债务的增加。然而，在宪法上，国家与企业存在本质区别。

合宪性审查往往离不开其他专业知识的支持，如果每当涉及其他专业问题时就放弃合宪性审查，那么不只是国家的财政和经济行为，在政治、文化、宗教、科技、体育等诸多领域的行为均可以逃避宪法的约束。财政预算的一个重要原则就是收支平衡原则，该原则又被称为不列赤字原则。[5]Horst Kratzmann, Verschuldungsverbot und Grundrechtsinterpretation, Berlin 2000, S.18. [6]Bernd Huber, Schriftliche Stellungnahme fuer die Anhoerung der Foederalismuskommission II zu den Finanzthemen am 22. Juni 2007, KomDrs.018, Berlin 2007, S.2. [7]Rolf Schmidt, Die neue Schuldenregel und die weiteren Finanzthemen der zweiten Foederalismusreform, in: DVBl.2009, S.1274f. [8]Hermann Puender, Staatsverschuldung, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Band V, Rechtsquellen, Organisation, Finanzen, 3 Aufl., Heidelberg 2007, §123, Rn.55. [9]Rolf Schmidt, Die neue Schuldenregel und die weiteren Finanzthemen der zweiten Foederalismusreform, in: DVBl.2009, S.1275. [10]参见前注[4]，冉富强文。[6]当然，国家通过举借债务资助经济的措施在多大程度上可以调控经济周期和阻止经济衰退，在经济学界争议很大。

预算原则是预算编制、审查、批准、执行和监督等各个预算环节均应当遵守的原则。效率原则需要考量在实现目标过程和结果上的一切财政成本和收益，因此国家举借债务对公共财政的积极影响和消极影响均应纳入考量范围。

与国外大部分国家的宪法不同，我国宪法还规定了若干基本义务。此外，权衡成本和收益的同时还应当考虑成本产生和收益实现的可能性等因素。

与此相应，最近数十年，各国政府纷纷以举借债务的方式来满足不断增加的财政需求，举借债务已成为各国政府增加财政收入最为便捷的手段。文章来源：《政治与法律》2020年第10期。

在征税与举债之间，国家倾向于选择后者主要是考虑到这一手段的政治阻力明显要小。对未来的财政预算而言，在排除被给付法所确定的支出之后，偿还以往的债务和利息将要耗费大量的财政资金，即使在预算周期内仍存在预算空间，当然，这一空间也极为有限。[45] 即使合宪性审查结果能够及时产生，在举借债务行为被认定为违宪的情况下，是仅超出宪法边界的举债额度违宪还是整个预算均被认定为违宪呢？又应当如何对待违宪的举债收入呢？对于法律规范，若某一规范被认定为违宪，通常并不影响法律的其他条款。在本文中，国家举借的债务是指国家或其设立的公共机构以公开发行、直接举借或其他方式向国内外金融机构或社会公众筹措的，承诺在未来某个特定时期偿还的债券、借款或保证。

在过去，我国财政预算的主要目的既不是约束和调控行政活动，也不是维护纳税人的权利，而是确保实现国民经济和社会发展计划。据此，宪法平等权条款必然要求国家考虑和尊重未来纳税人的利益，进而要求对国家举借债务行为进行正当性审查。

陈征：《基本权利的国家保护义务功能》，载《法学研究》2008年第1期。虽然收支平衡属于预算制度中的原则，而非规则，但宪法仍要求其最大化实现，国家不得彻底满足于形式上的收支平衡。

其次，在财政预算领域，除了预算执行机关，审计机关应当是最具有相关专业知识和经验的机构。提高对财政预算问题的合宪性审查强度不但不会提高民主合法性，而且可能使合宪性审查与民主原则之间产生张力，无助于改变代议机关与行政机关之间的权限分配。